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北京市供热采暖管理办法解读

  在包括北京在内的北方地区,冬季采暖是城乡居民的基本生活需求,供热事业是直接关系公众利益的基础性公共事业。
 
  2009年12月12日北京市政府以216号令公布了《北京市供热采暖管理办法》(下称办法),该办法自2010年4月1日起施行,原《北京市住宅锅炉供暖管理规定》(1994年8月3日市人民政府第15号令公布、2004年6月1日市人民政府第150号令修改)和《北京市城市公用热力设施管理暂行规定》(1986年11月15日市人民政府京政办发[1986]141号文件发布、2004年6月1日市人民政府第150号令修改)同时废止。
 
  在节能减排、住房商品化、供热方式变化等背景下,《办法》对近年来北京供热工作中出现的新情况进行了规范,对已经成熟的新制度以规章的形式进行了确认。譬如对要求逐步采用热量计量收费,对供暖设施应急接管制度等。下面对《办法》的内容并结合原有的规章政策,从法律适用角度进行简要地解读,供供热单位和采暖用户参考。
 
  一、规定要逐步实行按照用热量计量收费,可以实现自主调控室温和要求暂停供热。
 
  按照《办法》第九条规定,新建建筑物应当执行建筑节能标准,具备热计量及室温调控功能。不符合现行国家住宅设计规范温度要求的住宅,应当逐步进行建筑节能改造和供热系统改造。建筑物进行节能改造的,应当与热计量和供热系统节能改造同步实施。
 
  也就是说,从2010年4月1日起的新建房屋必须具备热计量和室温调控功能。而按照《办法》第十八条的规定,具备分户独立采暖系统型式的用户,在不影响其他用户正常采暖及共用供热设施安全的前提下,经与供热单位协商,就暂停供热时间、交纳基本费用等事项达成一致后,可以由供热单位暂停供热。
 
  按照《办法》的规定,以后我们可以实现白天上班外出时自己调低温度以及房屋在长期无人居住时可以要求暂停供热,以减少不必要的资源浪费和经济负担。
 
  需要说明的是,关于暂停供热期间并非不交任何费用,而是需要缴纳一个基本费用的。这个基本费用的标准《办法》没有明确规定,实践中应由双方协商确定。为了避免协商不成出现纠纷,建议由主管部门制定基本费用计算标准,或者双方在签订供热采暖合同时对暂停供热期间的基本费用以及其他权利义务作出明确约定。
 
  二、规定供热单位与用户订立供热采暖合同应当符合国家和本市的有关规定。
 
  换句话说,供热采暖合同内容不得违反国家和北京市的相关规定,否则采暖用户有权拒绝签署。但供热采暖合同本质上属于民事合同,其内容以及双方权利义务应由双方具体协商,对于一些《办法》和其他规范性文件没有规定的内容,需要双方具体协商确认。即使对于《办法》明文规定的条内容,如果双方做了不同的约定,也是具有法律效力的。根据最高人民法院的司法解释,只有违反法律和国务院的行政法规中的效力型禁止性条款的才无效,而《办法》在立法层次上只是一个地方政府规章。
 
  《北京市供热采暖管理办法》解读
 
  另外,《办法》第十一条规定,未签订书面供热采暖合同,供热单位已经向用户供热一个或者一个以上采暖期的,用户与供热单位之间视为存在事实供热采暖合同关系。这个规定,与有人在诉讼中以属于无因管理或不当得利的理解有出入,司法实践中,像这样未签订书面协议而事实采暖的,一般也是认为属于事实合同关系,这点请大家注意。
 
  现实中,供热采暖合同一般是由供热单位提供的格式文本,为了防止供热单位在合同中加入类似高额滞纳金等不公平条款,建议主管部门指定供热采暖合同的示范文本,以便双方采用。
 
  三、未具体规定室温的标准(上限和下限均未作规定),仅要求室温需符合现行国家住宅设计规范的温度要求。
 
  与《北京市住宅锅炉供暖管理规定》相比,《办法》删去室内温度不低于16度的内容,原先媒体广为报道的草案中的关于室温不低于18度的规定也不见了,取而代之的内容是“采暖期内,对符合现行国家住宅设计规范要求的住宅,供热单位应当保证住宅用户卧室、起居室(厅)的室温符合现行国家住宅设计规范的温度要求,但因突发事件或者用户责任影响正常供热采暖的除外。用户对采暖期时间、采暖温度有特殊要求的,可以与供热单位另行约定。”
 
  对这一变动,我的理解是:第一,由于要逐步实现按热量计量收费制度以及在技术上要实现室温自控,所以规定最低温度已无意义;其次,由于不同房屋的设计(包括温度要求)不同,住户要求不同,作为地方政府规章统一规定最低温度没有意义,反而容易引发纠纷。
 
  上述规定,有其合理性,但也有弊端。譬如说在发生争议时,用户需要证明其房屋符合现行国家住宅设计规范以及该规范的温度要求,增加了一般采暖用户的举证难度。
 
  另外需要注意两点:第一,供热单位要保证的是卧室和起居室的室温,不包括封闭性的阳台、储藏室、卫生间、过道等部位的温度;第二,因突发事件或者用户责任影响室温的情形,举证责任在于供暖单位一方。
 
  四、规定了发生室温争议以及供热纠纷的解决办法
 
  关于室温争议,《办法》第十四条规定,供热单位和用户对室温是否达标存在争议的,可以委托具备室温检测资质的第三方机构进行检测。室温检测具体办法由市市政管理行政部门、市标准化行政主管部门制定。目前尚无上述两部门联合制定的具体规定,仅有《北京市市政管理委员会关于用户室温检测暂行标准的通知》(2003年11月12日京政管字[2003]433号发布)供参考使用。
 
  目前司法实践中,对于室温争议的认定是比较混乱的。很多法院对于城管、街道甚至居委会等单位出具的证明即认定室温不达标,然后再根据个案推至其他住户,认定整座楼甚至整个供热区域内的一律不达标。严格地说,这是不科学的,也是不合法的。
 
  关于供热纠纷的解决途径,《办法》规定,可以由市政管理行政部门或者相关部门协调解决,当事人也可以直接依法提起诉讼或者申请仲裁(需要约定书面仲裁条款)。实践中,还可以自行协商解决以及提请调解委员会等第三方调解解决。
 
  《北京市供热采暖管理办法》解读
 
  五、关于采暖费用交纳问题上,规定了采暖费交纳的义务主体
 
  《办法》第十七条规定,用户与供热单位签订合同的,由合同约定的交费人支付采暖费。未签订合同的,由房屋所有权人或者承租政府规定租金标准公有住房的承租人按照规定支付采暖费。采暖费由用户所在单位负担的,单位应当负担。
 
  上述规定,明确了”有合同依据合同,无合同由所有权人或者公房承租人交纳“的一般原则。与《北京市住宅锅炉供暖管理规定》第九条第(四)项的规定相比,补充了由房屋所有权人支付采暖费的规定。这是因为《北京市住宅锅炉供暖管理规定》制定于1994年,当时尚未进行住房和工资改革,绝大多数房屋属于公房,其住户为房屋(特指公房)承租人,故规定“采暖用户是个人的,由房屋承租人所在单位交纳;房屋承租人无工作单位的,由房屋承租人个人交纳”有其合理性。但在住房已经商品化的今天,我们大多数人所居住的房屋多为商品房,其采暖费自应由所有权人交纳。
 
  另外办法中规定了“采暖费由用户所在单位负担的,单位应当负担。”但《办法》未对应由用户所在单位负担的情形作出明确规定,实践中一般是指根据国家政策、单位制度规定的由单位为用户负担供暖费的情形。在此情形下,供暖单位应向单位直接收取供暖费,若用户先为支付的,单位应当及时报销。在诉讼时,供暖单位也只能列用户所在单位为被告(为了查明事实,用户可列为第三人)要求支付供暖费。
 
  在司法实践中,相当一部分关于供暖费交纳的诉讼案件是与用户和其所在单位互相推脱引发的。建议主管部门对由“用户所在单位”交纳供暖费的情形进行梳理、调整,以便各方执行,减少不必要的法律纠纷。
 
  需要指出的是,在2010年4月1日《办法》施行前,按照原《北京市住宅锅炉供暖管理规定》第
 
  北京市人民政府办公厅关于做好2003至2004年度冬季供热工作的通知》(京政办发[2003]57九条和《
 
  号)第五条的规定,应由用户所在单位支付供暖费的两种情形为:(一)公房承租人;(二)房改购房人(以成本价或标准价购买原公房的用户)。前述两种情形,其中第一种公房承租人《办法》已经规定由用户个人支付供暖费,第二种房改购房人是否继续由单位支付供暖费,目前尚不明确,留待以后实践中解决。
 
  六、关于供暖费交纳时间问题仍未明确规定,留待双方协商解决
 
  按照原供暖政策(例如每年北京市政府办公厅都要发布的关于做好该年度冬季供热工作的通知),在没有签订合同的情形下,用户一般需要在供暖季来临前的五月一日至十月三十一日期间交纳,也就是所谓的“上交”。而《办法》对交费时间没有明确规定。因为本质上,供热采暖合同属于民事合同,关于供暖费缴纳时间问题,属于双方协商的内容,如果未签合同或者合同未做约定,按照《合同法》的规定,用户可以在供暖季结束后交纳。
 
  七、规定了供热单位和用户对供热设施各自的管护责任
 
  《办法》第二十条规定了以下四项内容:第一,供热单位应当对供热范围内住宅用户的室外供热设施和室内共用供热设施承担管理、维护、抢修和更新改造的责任;第二,住宅用户发现室内供热采暖设施异常、泄漏等情况时,应当及时向供热单位报修,并承担室内自用采暖设施维修、更新的相关费用。第三,非住宅用户供热采暖设施的维护、管理以及更新改造,由供热单位与用户在合同中约定;第四,建设单位应当依法承担供热采暖设施保修期内的保修责任。
 
  《北京市供热采暖管理办法》解读
 
  也就是说,在发生供热设施爆裂等问题造成财物损失时,首先要看发生问题的部位,如发生在室内共用设施部位的,可认定是供热单位的责任,由其承担法律后果,但如果是用户发现未及时报告的,用户也需承担一定比例的责任。如果发生在自用采暖设施部位,一般应由用户承担责任,但用户及时报修后供热单位未及时采取措施的,供热单位亦需承担相应的责任。当然,如果供热设施尚在建设单位保修期内的,受害人可以一并起诉建设单位,亦可先起诉用户或者供热单位,由用户和供热单位承担责任后再向建设单位追偿。
 
  八、规定了特殊情况下政府对供暖设施应急接管的措施
 
  在《办法》颁布前,北京市政府曾发出通知,规定可以在特殊情况下采取应急接管措施。而《办法》对此政策予以确认。
 
  《办法》第十五条规定,采暖期内,供热单位不得推迟、中止供热或者提前结束供热,不得退出或者部分退出供热经营活动;向供热单位供应水、电力、燃气、燃油、煤炭和热能的单位,应当保障供应,不得擅自中断。非采暖期内,供热单位确需退出或者部分退出供热经营活动的,应当对供热范围内相关用户、设施管护以及采暖费等事宜作出妥善安排,并在当年7月15日之前,与承接的供热单位完成供热设施及技术档案、用户资料、采暖费等事项的交接工作,同时书面告知原备案机关。用户的采暖权益不能得到有效保障时,供热单位不得退出或者部分退出供热经营活动。第二十七条规定,供热单位无法保障安全稳定供热,严重影响公共利益,市政管理行政部门协调、督促后仍无效的,经市或者区县人民政府批准,市或者区县市政管理行政部门可以委托符合条件的供热单位对该供热单位的供热设施实施应急接管。
 
  这个规定等于否定了实践中一些供热单位经常以不交供暖费就威胁停止供暖的做法,因为供热工作事关公民生存生活,属于基本的民生保障,决不能以此作为手段来维权。对于恶意拖欠供暖费的用户,供热单位可通过加大收费力度,及时通过诉讼仲裁维护权益来解决,有实际困难的,还可以申请政府帮助补贴等。
 
  

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